ביטול תקרת המק"מ והאינפלציה החבויה

מאת: יאיר פרבר

איך מכשיר מוניטארי שנוצר לצורך איזון כמות הכסף לטובת משקי הבית ולריבית עדיפה על פיקדונות, נוצל לניהול המערכת הבנקאית? איך כל זה מתקשר להרחבת כמות הכסף בחסות בנק ישראל?

חלק א': עד אין סוף – ביטול תקרת המק"מ

האינפלציה הרצחנית של שנות ה-80 הובילה ב-1985 למיסוד ה"תכנית לייצוב כלכלי", ובמסגרתה תוקן חוק בנק ישראל (החוק המקורי משנת 1954 סעיף 45) ונקבע שם כי "הבנק לא ייתן לממשלה הלוואה למימון הוצאותיה". תיקון החוק מנע מממשלת ישראל ליטול הלוואות ישירות מבנק ישראל ובכך הופסקה "הדפסת כסף" והאינפלציה הואטה. רק נציין כאן כי עדיין קיימת לבנק ישראל האפשרות להלוות ולממן את הההוצאות הממשלתיות כל עוד זה נעשה בעקיפין ולא ישירות מהממשלה (חוק בנק ישראל החדש 2010 סעיפים 36 ו-49;) אולם הזיכרונות המרים מהעבר האינפלציוני של מדינת ישראל מנעו הלוואות שכאלו בשני העשורים האחרונים ורק המשבר הכלכלי האחרון ב2008 גרם לשימוש בכלי זה.

התכנית הכלכלית של 1985 גרמה לייצוב המשק בישראל, לא רק בעזרת האיסור על הדפסת כסף אלא בעזרת כלים רבים נוספים. אחד הכלים הנוספים היה "מילווה קצר מועד" או בשמו המקוצר מק"מ, ואותו המק"מ הוא למעשה איגרת חוב ממשלתית המונפקת על ידי בנק ישראל לתקופה קצרה. לפי הדיון על הקריאה הראשונה להצעת החוק המטרה ביצירת המק"מ הייתה כפולה. ראשית, להכריח את הבנקים לתת ריבית טובה למפקידים, כיון שאם הם לא יעשו זאת הרי שהמפקידים יוכלו לקנות את המק"מים. שנית ועיקר, לשם מדיניות מוניטארית ע"י וויסות כמות הכסף ברמה השוטפת, כלומר ויסות של שינויים זמניים בכמות הכסף. לפי הדיון בכנסת, דוגמה למצב שכזה הייתה מצב בו הממשלה שילמה מקדמות לעובדיה ויש צורך זמני לווסת את כניסת הכסף הזה לשוק בכדי לא לגרום לאינפלציה (או כפי שאתם מכירים את זה :עליית מחירים). ולכן בסעיף 6 לחוק המק"מ נקבע כי "בנק ישראל ימכור את איגרות החוב לציבור ויקנה אותן ממנו, כל אימת שהדבר נחוץ לדעת נגיד בנק ישראל להרחבתם או לצמצומם של אמצעי התשלום". זאת הייתה המטרה במק"מ – וויסות שוטף של כמות הכסף.

כיון שהמטרה במק"מ לדעת כותבי החוק הייתה ויסות כמות הכסף ברמה השוטפת, נקבעה תקרה להנפקה של מק"מים והיא עמדה על 10 מיליארד שקלים (או 20 מיליארד שקלים בהינתן אישור שר האוצר וועדת הכספים).

ומדוע תקרת המק"מ בכלל מעסיקה אותנו?

התשובה היא שהנפקת המק"מ קשורה בקשר הדוק להרחבת כמות הכסף, קרי המזומנים וחשבונות העו"ש של הציבור. למשל, בכל פעם שבנק ישראל קונה מטבע חוץ, הוא למעשה "מדפיס" שקלים שנשפכים למשק כי הוא קנה את הדולרים ממישהו והקונה המאושר קיבל שקלים שעד כה לא היו בשוק. השקלים הללו מתגלגלים לציבור ויכולים ליצור תהליך אינפלציוני (גידול בכמות השקלים שבידי הציבור), ולכן בשביל למנוע גידול בכמות השקלים, בנק ישראל קונה בחזרה את השקלים מהציבור ("סופג אותם") בעזרת הנפקת מק"מ לציבור. הציבור מקבל נייר התחייבות מבנק ישראל כי יקבל חזרה את כספו כעבור תקופה נקובה בתוספת ריבית ובינתיים השקלים נשארים בכספות בנק ישראל ולא "תורמים" לאינפלציה. התהליך הזה מכונה בעגה המוניטארית "סטריליזציה". אבל כפי שראינו, להנפקת המק"מ יש תקרה חוקית, ואם יש תקרה חוקית להנפקת המק"מ אז ככל הנראה צריכה להיות תקרה אפקטיבית לקניית מטבע חוץ או לצורות אחרות שיכולות לגרום להרחבת כמות הכסף.

אבל זהו שלא !!!

ההגבלה על הנפקת מק"מ הורחבה שוב ושוב במהלך השנים עד שבוטלה, כפי שנפרט מיד:

החוק המקורי נחקק בפברואר 1984 והוא קבע תקרת הנפקה של 10 מיליארד שקלים ישנים או 20 מיליארד שקלים בהינתן אישור שר האוצר וועדת הכספים, אולם כבר בינואר 1985 החוק תוקן (תיקון מס' 1) והתקרה הוכפלה פי שבעה ויותר. מעתה התקרה להנפקה של מק"מים נקבעה על 75 מיליארד שקלים ו- 150 מיליארד שקלים בהינתן אישור שר האוצר וועדת הכספים.

ביולי 1985 (חצי שנה לאחר התיקון הקודם) התקרה הועלתה ל- 500 מיליארד שקלים ו- 1000 מיליארד שקלים בהינתן אישור שר האוצר וועדת הכספים (תיקונים מס' 2 ו-3) – הכפלת התקרה פי 6.6, ככל הנראה בגלל שהאינפלציה במשק הייתה בשיעור רצחני.

ב-1986 עברה המדינה משקלים לשקלים חדשים (וכל מטבע חדש איבד 3 ספרות) והאינפלציה כבר הייתה מתונה מאשר קודם לכן, אבל ביוני 1987 התקרה על הנפקת המק"מ הועלתה ל- 3 מיליארד שקלים חדשים ו- 6 מיליארד שקלים חדשים בהינתן אישור שר האוצר וועדת הכספים (תיקון מס' 4). הפעם הכפלה של התקרה פי 6.

ביולי 1991 התקרה הועלתה ל- 10 מיליארד שקלים חדשים ו- 15 מיליארד שקלים חדשים בהינתן אישור שר האוצר וועדת הכספים (תיקון מס' 5).

תיקון מס' 6 באפריל 1995 התעלה על קודמיו כיון שמלבד העלאת התקרה ל- 15 מיליארד שקלים חדשים הוא ביטל את הצורך באישור של שר האוצר וועדת הכספים להגדלת התקרה. כך נמחקה כל בקרה פרלמנטרית של ועדת הכספים של הכנסת על המדיניות המוניטארית של בנק ישראל (ראו את דברי ח"כ דן תיכון בנושא זה). בנוסף, נקבע מנגנון "טייס אוטומטי" ותקרת הנפקת המק"מ הוצמדה לגידול בכמות הכסף (M1).

תיקון מס' 8 (במסגרת חוק ההסדרים לשנת 2002 תיקון 52) מחק כל הגבלה מספרית על הנפקת המק"מ ומאז אין כל הגבלה על כמות המק"מ שבנק ישראל יכול להנפיק. כלומר מלבד ביטול הבקרה הפרלמנטרית של ועדת הכספים עוד בשנת 1995, משנת 2002 לבנק ישראל יש יכולת להנפיק אגרת חוב ממשלתית בכל היקף שהוא מבלי לשאול את הממשלה בכלל.

אולם הגדיל לעשות חוק בנק ישראל החדש (2010). זוכרים את המטרה שלשמה הוקם המק"מ מלכתחילה (סעיף 6)?

"בנק ישראל ימכור את איגרות החוב לציבור ויקנה אותן ממנו, כל אימת שהדבר נחוץ לדעת נגיד בנק ישראל להרחבתם או לצמצומם של אמצעי התשלום"

חוק בנק ישראל החדש (סעיף 92) שינה את חוק המק"מ ומעתה:

"בנק ישראל ימכור את איגרות החוב לציבור ויקנה אותן ממנו, כל אימת שהדבר נחוץ לדעת נגיד בנק ישראל כדי להשיג את מטרות בנק ישראל ולמלא את תפקידיו"

כך המק"מ הישן והטוב, אותו כלי שנועד לחיסכון קצר מועד לטובת הציבור ולכלי מדיניות מוניטארית מצומצמת (וויסות שוטף של כמות הכסף) הפך לכלי מדיניות מוניטארית רחבה כיון שמטרות בנק ישראל כוללות גם שמירה על יציבות המערכת הפיננסית (קרי הבנקים), תמיכה במדיניות הכלכלית של הממשלה, הפעלת שוקי מטבע חוץ ועוד.

ואם אתם חושבים שזאת רק פרשנות אפשרית למה שקרה, אז תקראו את דברי בנק ישראל עצמו בשנת 2007:

"לאחר יותר מעשור של הרחבה הדרגתית של היקפי המק"מ כדי לבסס אותו ככלי מוניטרי, תוך ספיגת עודפי נזילות במשק , יתחיל בנק ישראל להשתמש במק"מ ככלי מוניטרי פעיל ... משמעות החלטה זו היא שימוש במק"מ להזרמה או לספיגה של כספים בהתאם לצורכי הנזילות השוטפים של מערכת הבנקים, כשמדובר בהתפתחויות הצפויות באופק של חודשים ספורים ולא על בסיס יומי"

כלומר, בנק ישראל משנת 2007 (ואף עשור לפני-כן) משתמש במק"מ ככלי לניהול מערכת הבנקאות עוד לפני שהותר לו לעשות כן בחוק בנק ישראל החדש מ- 2010. סיכומו של דבר, המק"מ שנועד לאזן את כמות הכסף לטובת הציבור (וככלי לחסכון קצר מועד) הפך לכלי לייצוב המערכת הבנקאית.

ההגבלות על הנפקת מק"מ בידי בנק ישראל הורחבו שוב ושוב עד שבוטלו כך שמלבד שבנק ישראל יכול להרחיב את כמות הכסף ללא שום הגבלה, הוא יכול להנפיק מק"מ ללא שום מגבלה – אגרת חוב ממשלתית שגם אם אינה נרשמת כחוב במאזן ממשלת ישראל, הרי שתשלום הריבית עליה (הפרש הניכיון) מתגלגל לבסוף על חשבון הציבור.

בחלק הבא נעזוב את הפן המשפטי ונראה איך בנק ישראל שוחק את כספי הציבור ומרחיב את כמות הכסף, על-אף הנפקת המק"מ.